Home » บทความ » จันทจิรา เอี่ยมมยุรา » เสรีภาพในการชุมนุมในที่สาธารณะ : หลักทั่วไปและข้อจำกัด » ๒. หลักทั่วไปของเสรีภาพในการชุมนุมสาธารณะในที่สาธารณะ

๒. หลักทั่วไปของเสรีภาพในการชุมนุมสาธารณะในที่สาธารณะ

Blog Icon

กฏหมายมหาชน กฎหมายการชุมนุม สิทธิเสรีภาพ

03 October 2010

read 11409

เสรีภาพในการชุมนุมสาธารณะ (Public Assembly) สามารถตอบสนองต่อจุดมุ่งหมายได้หลายประการ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการแสดงความคิดเห็นและปกป้องผลประโยชน์ร่วมกันของกลุ่มชน (Common Interests) สำหรับประชาชนทั่วไป เสรีภาพในการชุมนุมอย่างสงบสันติช่วยให้เกิดการพูดคุยแลกเปลี่ยนกันภายในกลุ่มของผู้ชุมนุมและระหว่างกลุ่มผู้ชุมนุมกับพลเมืองคนอื่นๆ ช่วยให้ผู้คนในสังคมมีโอกาสได้แสดงความคิดเห็นร่วมกับผู้อื่นที่มีความคิดเห็นคล้ายกัน การชุมนุมสาธารณะจึงเป็นเครื่องมือสำคัญในการปกป้องรักษา ไม่เพียงแต่ประโยชน์ทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมืองเท่านั้น แต่รวมไปถึงการพัฒนาบุคลิกภาพของประชาชน ความภาคภูมิใจต่อตนเอง ความพึงพอใจของบุคคลต่อสังคมและรัฐ ความก้าวหน้ามั่นคงของสังคมและการดำรงรักษาวัฒนธรรมให้คงอยู่ต่อไป ประเทศเสรีประชาธิปไตยทั้งหลายจึงยอมรับว่าเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบถือเป็นรากฐานหนึ่งของการปกครองระบอบประชาธิปไตยที่มีชีวิตชีวา (Functioning Democracy) และเป็นกลไกสำคัญในการสร้างสังคมที่อดทนอดกลั้น (Tolerant Society) ในหมู่ชนที่มีความแตกต่างหลากหลายทั้งในเรื่องความคิดความเชื่อ การดำรงชีวิตและผลประโยชน์ ให้สามารถอยู่ร่วมกันได้อย่างสันติสุขท่ามกลางกระแสการเปลี่ยนแปลงของสังคม โดยเหตุนี้ รัฐบาลของประเทศจึงควรตระหนักถึงคุณประโยชน์ระยะยาวของเสรีภาพในการชุมนุมสาธารณะต่อสังคม ซึ่งตามความเป็นจริงแล้วรัฐเสียค่าใช้จ่ายในการปกป้องคุ้มครองเสรีภาพในการชุมนุมสาธารณะน้อยกว่ามากเมื่อเทียบกับค่าใช้จ่ายที่รัฐต้องใช้ไปในการควบคุมดูแลปราบปรามการก่อความไม่สงบเรียบร้อยและการจราจลในบ้านเมืองหรือการก่อการร้าย9


อย่างไรก็ตาม หากการชุมนุมนั้นเป็นการชุมนุมสาธารณะ (Public Assembly or Meeting) ซึ่งดำเนินในที่สาธารณะกลางแจ้ง (Open - air Public Place) รัฐธรรมนูญของนานาประเทศบัญญัติไว้ว่า รัฐอาจจะจำกัดหรือสั่งห้ามการชุมนุมได้ หากว่าการชุมนุมดังกล่าวจะก่อให้เกิดความไม่สงบเรียบร้อยหรือเป็นอันตรายต่อความมั่นคงของประเทศ ซึ่งจะกล่าวถึงข้อจำกัดนี้ในส่วนที่สามต่อไป

๒.๑ คำจำกัดความของ “การชุมนุมสาธารณะในที่สาธารณะ”

การชุมนุมสาธารณะในที่สาธารณะ (Public Assembly in a Public Place) ประกอบด้วยคำสำคัญสามคำ คือการ “ชุมนุม” “การชุมนุมสาธารณะ” และ “ในที่สาธารณะ”

“การชุมนุม” (Assembly or Reunion) ต้องมีลักษณะสามประการประกอบกัน10 ดังนี้

ประการแรก การชุมนุมต้องมีระยะเวลาจำกัด ข้อนี้ทำให้การชุมนุมแตกต่างจากการรวมกลุ่มประเภทอื่น เช่น การรวมกันเป็นสมาคม สหภาพแรงงานหรือสหกรณ์ ซึ่งสมาชิกขององค์การเหล่านี้มีความประสงค์จะผูกสัมพันธ์ระหว่างกันในลักษณะถาวร ส่วนผู้เข้าร่วมการชุมนุมไม่มีความประสงค์เช่นนั้น ความสัมพันธ์ระหว่างผู้เข้าร่วมการชุมนุมจึงเป็นไปชั่วระยะเวลาหนึ่งเท่านั้น

ประการที่สอง การชุมนุมต้องมีการเตรียมการและนัดหมายกันไว้ล่วงหน้า ข้อนี้ทำให้การชุมนุมแตกต่างจากการรวมตัวกันชั่วขณะหนึ่งของกลุ่มคน เช่น ไทยมุง หรือการรอเข้าแถวในร้านอาหารหรือโรงภาพยนตร์

ประการที่สาม การชุมนุมต้องมีวัตถุประสงค์หรือจุดมุ่งหมายร่วมกันที่แน่นอนชัดเจน ว่าต้องการแสดงความเห็นหรือข้อเรียกร้องในเรื่องใด ว่าอย่างไร ข้อนี้จึงทำให้การชุมนุมแตกต่างจากการรวมตัวชั่วขณะหนึ่งของกลุ่มคนในร้านอาหารหรือโรงภาพยนตร์ ซึ่งต่างตนต่างมีเจตจำนงของตน

ส่วน “การชุมนุมสาธารณะ” (Public Assembly or Reunion)  หมายถึง การที่บุคคลใดๆ ก็ตามมารวมตัวกันชั่วระยะเวลาหนึ่ง (temporary) โดยมีเจตจำนง (intentional) เพื่อแสดงออกถึงความมุ่งหมายร่วมกัน (a common expressive purpose) โดยที่บุคคลเหล่านั้นไม่จำเป็นต้องเป็นสมาชิกหรือเป็นผู้ได้รับอนุญาตให้เข้าร่วมการชุมนุม

จากนิยามดังกล่าว การชุมนุมสาธารณะจึงมีความแตกต่างจากการชุมนุมส่วนบุคคล (Private Reunion or Meeting) ซึ่งการชุมนุมประเภทหลังนี้จะต้องประกอบด้วยลักษณะสาม ประการ11 ได้แก่

ประการแรก การชุมนุมส่วนบุคคลต้องกระทำในสถานที่ปิดซึ่งมิใช่ที่กลางแจ้งหรือเปิดโล่ง สถานที่ปิดดังกล่าวไม่จำเป็นต้องเป็นสถานที่เอกชน แต่อาจเป็นสถานที่สาธารณะก็ได้ เช่น สนามกีฬาแห่งชาติหรือสนามกีฬาเทศบาลซึ่งมีกำแพงรั้วรอบขอบชิด

ประการที่สอง การชุมนุมส่วนบุคคลต้องสงวนไว้สำหรับผู้เข้าร่วมการชุมนุมที่มีการระบุตัวไว้แล้ว มิใช่เปิดให้แก่บุคคลใดก็ได้เข้าร่วมการชุมนุมได้

ประการที่สาม การชุมนุมส่วนบุคคลต้องสามารถตรวจสอบชื่อหรือตัวบุคคลของผู้เข้าร่วมการชุมนุมได้ และต้องสามารถกระทำได้ตลอดเวลาที่ต้องการ

คำสุดท้ายคือคำว่า “ที่สาธารณะ” หมายถึง ที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างอันเป็นทรัพย์สินของแผ่นดินซึ่งใช้เพื่อสาธารณประโยชน์หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน ซึ่งประชาชนสามารถเข้าไปหรือใช้ประโยชน์ได้ ไม่ว่าจะมีการเรียกเก็บค่าตอบแทนหรือไม่ก็ตาม เป็นต้นว่า ทางหลวง ทางสาธารณะ ทางน้ำ12 อย่างไรก็ตาม ในเรื่องเกี่ยวกับเสรีภาพในการชุมนุม กฎหมายของหลายประเทศมุ่งหมายควบคุมจำกัดเฉพาะการชุมนุมในที่สาธารณะที่มีลักษณะเป็นสถานที่กลางแจ้ง เปิดโล่ง ไม่มีกำแพง รั้วและหลังคา13 เช่น ถนนหลวง ลานกว้าง สนาม สะพาน ทางยกระดับ ฯลฯ ส่วนการชุมนุมในสถานที่สาธารณะที่เป็นพื้นที่ปิดหรืออยู่ภายในอาคาร ไม่อยู่ภายใต้ข้อจำกัดของกฎหมายนี้

ดังนั้น เมื่อประมวลความหมายของคำทั้งสามคำเข้าด้วยกัน “การชุมนุมสาธารณะในที่สาธารณะ” จึงหมายถึง การรวมตัวอย่างเปิดเผยในพื้นที่กลางแจ้งที่มีลักษณะเปิดโล่งของบุคคลตั้งแต่สองคนขึ้นไปในช่วงระยะเวลาหนึ่ง โดยมีจุดมุ่งหมายเพื่อแสดงความคิดเห็นหรือเรียกร้องในเรื่องเดียวกัน และบุคคลทุกคนอาจเข้าร่วมได้อย่างเสรี ในแง่นี้ ผู้เข้าร่วมชุมนุมแต่ละคนและแต่ละการกระทำย่อมถือเป็นส่วนหนึ่งซึ่งไม่อาจแบ่งแยกได้ของการรวมตัวแสดงความคิดเห็นครั้งนั้น โดยเหตุนี้ กฎหมายถือว่าผู้เข้าร่วมการชุมนุมแต่ละคนจะต้องได้รับความคุ้มครองจากรัฐเช่นเดียวกันกับผู้ที่เข้าร่วมในการชุมนุมคนอื่น ๆ อนึ่ง ในการชุมนุมสาธารณะผู้ชุมนุมมักใช้การเดินขบวนร่วมด้วย

“การเดินขบวนในที่สาธารณะ” (Manifestation in a Public Place) หมายถึง การที่กลุ่มบุคคลที่มารวมตัวชุมนุมกันในที่สาธารณะได้เคลื่อนที่ในลักษณะเป็นขบวนไปบนทางสาธารณะที่อนุญาตให้บุคคลทั่วไปผ่านไปมาได้โดยอิสระ เช่น ถนน สวนสาธารณะ ลานสาธารณะ พร้อมกับอภิปรายแสดงความคิดเห็นและการแสดงรูปแบบต่าง ๆ เพื่อชักชวนโน้มน้าวประชาชนจำนวนมากให้เห็นด้วยและสนับสนุนเจตจำนงหรือข้อเรียกร้องของกลุ่มตน ปัจจุบัน การเคลื่อนขบวนไปบนทางสาธารณะนอกจากจะใช้วิธีเดินเท้าแล้ว ยังใช้ยานพาหนะและเครื่องอุปกรณ์อื่นๆ ร่วมด้วย จึงอาจเรียกการชุมนุมเรียกร้องลักษณะนี้ว่า “การเคลื่อนขบวน”

๒.๒ การชุมนุมและการเคลื่อนขบวนที่เป็นข้อยกเว้น

คำจำกัดความที่กล่าวมาข้างต้นไม่อาจนำไปใช้กับการชุมนุมโดยสงบของบุคคลลักษณะอื่น ๆ เป็นต้นว่า การชุมนุมในสถานที่ส่วนบุคคลหรือสถานที่ที่อยู่ในการครอบครองของเอกชน การชุมนุมสาธารณะและการเคลื่อนขบวนที่หน่วยงานของรัฐจัดขึ้น การชุมนุมประท้วงหรือการนัดหยุดงานของลูกจ้างอันเนื่องมาจากข้อพิพาทแรงงานที่จัดขึ้นภายในสถานประกอบการ การชุมนุมสาธารณะภายในสถานศึกษาอันเนื่องมาจากความสัมพันธ์ในทางการศึกษา การชุมนุมสาธารณะและการเคลื่อนขบวนที่จัดขึ้นตามขนบธรรมเนียมประเพณี กิจกรรมทางศาสนาหรือความเชื่อ กิจกรรมเพื่อการกีฬา การศึกษาวิจัย ความบันเทิง หรือการสาธารณกุศลต่าง ๆ

โดยเหตุนี้ กฎหมายของหลายประเทศว่าด้วยการชุมนุมสาธารณะและการเดินขบวนจึงจำกัดเฉพาะหลักเกณฑ์และวิธีการควบคุมการชุมนุมสาธารณะที่จัดขึ้นในที่สาธารณะ ที่ไม่ใช่ในสถานที่ส่วนบุคคล การชุมนุมในพื้นที่ปิด หรือการชุมนุมที่มีกฎหมายเฉพาะอื่นๆ บัญญัติบังคับไว้แล้ว

๒.๓ การชุมนุมที่ได้รับการรับรองคุ้มครองโดยรัฐธรรมนูญคือการชุมนุมที่เป็นไปโดยสงบและปราศจากอาวุธ

แม้บุคคลจะมีเสรีภาพในการรวมตัวชุมนุมในที่สาธารณะเพื่อแสดงออกซึ่งความคิดเห็นและความต้องการของตน แต่การชุมนุมในที่สาธารณะกลางแจ้งย่อมอาจส่งผลกระทบต่อสิทธิเสรีภาพ หรือสวัสดิภาพของบุคคลที่สาม กระทบต่อสุขอนามัยหรือจิตใจของบุคคลทั่วไป รวมทั้งอาจกระทบต่อความมั่นคงของชาติและความสงบเรียบร้อยของบ้านเมือง ดังนั้น การชุมนุมในที่สาธารณะจึงต้องเป็นการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธ

เฉพาะการชุมนุมโดยสงบเท่านั้นที่จะได้รับความคุ้มครองภายใต้รัฐธรรมนูญ การชุมนุมจะเป็นการชุมนุมโดยสงบถ้าผู้จัดการชุมนุมมีความตั้งใจหรือเจตจำนงที่สันติ อย่างไรจึงถือว่าสงบและสันติ ตามปกติกฎหมายจะถือว่าเป็นการชุมนุมโดยสงบจนกว่าจะมีข้อเท็จจริงหรือพยานหลักฐานชัดเจนว่าผู้จัดการชุมนุมหรือแม้แต่ผู้เข้าร่วมการชุมนุมตั้งใจจะใช้หรือยุยงสนับสนุนให้มีการใช้ความรุนแรง หรือมีการยั่วยุบังคับข่มขู่ คำว่า “สงบ” นั้นจะต้องตีความอย่างกว้างครอบคลุมถึงพฤติกรรมหรือการกระทำที่จะก่อให้เกิดความรำคาญ หรือการตอบโต้บุคคลอื่นที่ไม่เห็นด้วยในสิ่งที่ผู้ชุมนุมกำลังดำเนินการอยู่ และแม้แต่การกระทำที่จงใจขัดขวางกิจกรรมของบุคคลที่สาม จากตัวอย่างที่ยกมาอาจกล่าวได้ว่าการชุมนุมที่สงบรวมถึงวิธีการต่อต้านอย่างเงียบๆ การดื้อแพ่ง การไม่กระทำสิ่งที่ต้องทำ (Passive Resistance) หรือการนั่งปิดล้อม (Sit-down Blockade) ฯลฯ เกณฑ์พื้นฐานเหล่านี้ที่เป็นที่ยอมรับกันว่าคือลักษณะของการชุมนุมโดยสงบจะก่อภาระหน้าที่ให้แก่รัฐในอันที่จะต้องช่วยปกป้องคุ้มครองเสรีภาพในการชุมนุมลักษณะเช่นนี้ให้ดำเนินไปได้โดยตลอด อย่างไรก็ตาม การชุมนุมโดยสงบอาจถูกจำกัดได้ในบางสถานการณ์ที่มีความจำเป็น ดังจะกล่าวต่อไปในส่วนที่สาม

๒.๔ หลักการทั่วไป ๖ ประการของการชุมนุมในที่สาธารณะ

โดยทั่วไป การชุมนุมในที่สาธารณะมีหลักการทั่วไปที่สำคัญอยู่ ๖ ประการ ซึ่งใช้บังคับทั้งต่อกลุ่มผู้ชุมนุมและต่อเจ้าหน้าที่ของรัฐและเพื่อคุ้มครองสิทธิของบุคคลที่สาม

หลักการที่ ๑ ข้อสัณนิษฐานในทางที่เป็นคุณต่อการจัดการชุมนุม (Presumption in Favors of Holding Assemblies) เสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบและสันติเป็นสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐาน (fundamental right) ที่บุคคลควรมีโดยปราศจากการควบคุมกีดกัน ดังนั้น ในกรณีที่ไม่มีบทบัญญัติห้ามไว้โดยกฎหมายอย่างชัดแจ้ง ต้องสัณนิษฐานไว้ก่อนว่าเป็นสิ่งที่กระทำได้ และผู้ที่ปรารถนาจะจัดการชุมนุมในที่สาธารณะจะต้องไม่ถูกกำหนดให้ต้องขออนุญาตจากรัฐก่อน นอกจากนั้น ข้อสัณนิษฐานในทางที่เป็นคุณต่อการจัดการชุมนุมนี้ควรจะได้บัญญัติรับรองไว้ในกฎหมายอย่างชัดแจ้งด้วย

หลักการที่ ๒ รัฐมีหน้าที่ในการปกป้องคุ้มครองการชุมนุมที่เป็นไปโดยสงบ หลักการข้อนี้เรียกร้องให้รัฐมีหน้าที่และความรับผิดชอบที่จะต้องสร้างระบบการบริหารจัดการที่เหมาะสมและเพียงพอ ตลอดจนสร้างกระบวนการต่างๆ ภายในระบบราชการ เพื่อให้มั่นใจได้ว่าบุคคลสามารถมีเสรีภาพในการแสดงออกและสามารถเข้าร่วมการชุมนุมโดยสงบได้อย่างแท้จริงในทางปฏิบัติ การชุมนุมโดยสงบต้องไม่อยู่ภายใต้การควบคุมของระบบราชการและโดยระเบียบกฎเกณฑ์ที่หยุมหยิมไม่จำเป็น

หลักการที่ ๓ หลักความชอบด้วยกฎหมาย (legality) ข้อห้ามข้อจำกัดใดๆ ที่บัญญัติขึ้นเพื่อควบคุมแทรกแซงเสรีภาพในการชุมนุมต้องมีฐานอ้างอิงตามกฎหมายได้ และกฎหมายนั้นจะต้องสอดคล้อง (compatible) กับกฎหมายระหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิมนุษยชน อีกทั้งจะต้องมีความแน่นอนชัดเจนเพียงพอที่บุคคลจะเข้าถึงและตรวจสอบได้ว่าการกระทำของตนจะฝ่าฝืนกฎหมายหรือไม่ และผลของการกระทำที่ผิดกฎหมายนั้นคืออะไร ซึ่งหลักการข้อนี้คือหลักนิติรัฐนั่นเอง

หลักการที่ ๔ หลักความได้สัดส่วนหรือหลักความพอสมพอควรแก่เหตุ (proportionality) หลักการข้อนี้เรียกร้องว่าข้อจำกัดหรือมาตรการใด ๆ ที่จะใช้บังคับกับเสรีภาพในการชุมนุมจะต้องได้สัดส่วนและเป็นไปโดยพอสมพอควรแก่เหตุ หมายความว่า รัฐต้องใช้มาตรการที่มีความรุนแรงหรือผลกระทบน้อยที่สุดก่อน ในกรณีที่มาตรการที่มีผลกระทบน้อยที่สุดไม่เป็นผลจึงเพิ่มระดับของการดำเนินการให้เข้มข้นขึ้นตามลำดับ ส่วนการสลายการชุมนุมนั้นให้ถือเป็นมาตรการสุดท้ายที่จะกระทำ เพราะเหตุว่าเป็นการทำลายเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นของผู้ชุมนุม หลักการข้อนี้เรียกร้องให้เจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจในการสั่งการต้องใช้ดุลย์พินิจและวิจารณญาณในการวินิจฉัยสั่งการด้วยความระมัดระวังสำหรับข้อเท็จจริงแต่ละกรณี ไม่ใช้วิธีการแบบรูทีน (routine) หรือออกคำสั่งแบบเหวี่ยงแห เป็นต้นว่า การออกคำสั่งห้ามการเคลื่อนขบวนที่ครอบคลุมถนนทุกสายในเมือง โดยไม่พิจารณาสถานการณ์เฉพาะที่เป็นปัญหาอย่างแท้จริง

หลักการที่ ๕ หลักความโปร่งใสและธรรมาภิบาล (Good Administration) สาธารณชนควรได้รับรู้ข้อมูลเกี่ยวกับชื่อและที่อยู่ของพนักงานเจ้าหน้าที่ที่เป็นผู้มีอำนาจในการตัดสินใจในเรื่องของการจำกัดเสรีภาพในการชุมนุมในที่สาธารณะและเพื่อเป็นหลักประกันว่าสามารถเข้าถึงข้อมูลเหล่านี้ได้โดยไม่มีอุปสรรคจากระบบงานของรัฐ และเป็นข้อมูลที่ถูกต้องทันสมัยเชื่อถือได้ จึงควรมีการบัญญัติเรื่องนี้ไว้ในกฎหมายด้วย

หลักการที่ ๖ หลักความเสมอภาค (Non - Discrimination)

หลักการข้อนี้มุ่งรับรองว่าบุคคลทุกคนมีสิทธิในเสรีภาพในการชุมนุม (Right to Freedom of Public Assembly) โดยสงบและสันติอย่างเสมอภาคกัน ในกฎหมายของรัฐและในการปฏิบัติหน้าที่ของพนักงานเจ้าหน้าที่จะต้องไม่มีการเลือกปฏิบัติต่อบุคคลหรือกลุ่มบุคคลแตกต่างกันเพราะเหตุความแตกต่างของเชื้อชาติ สีผิว เพศ ภาษา ความเชื่อต่อศาสนา ทัศนะต่อการเมือง หรือฐานะทางสังคม ทรัพย์สิน ชาติกำเนิด หรือสถานภาพอื่นๆ หลักความเสมอภาคยังบังคับใช้ครอบคลุมถึงเสรีภาพในการจัดการชุมนุมและการเข้าร่วมการชุมนุมสาธารณะโดยสมัครใจทั้งโดยปัจเจกบุคคลและองค์การ โดยชนกลุ่มน้อยและชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิม โดยบุคคลสัญชาติของรัฐและคนต่างด้าว รวมตลอดถึงบุคคลไร้สัญชาติ ไร้รัฐ ผู้อพยพ ผู้ลี้ภัยและนักท่องเที่ยว ก็ต้องได้รับสิทธิดังกล่าวนี้อย่างเสมอภาคเช่นเดียวกัน

นอกจากนี้ รัฐต้องตระหนักและรับรองว่าเด็กและเยาวชนก็มีสิทธิในการเข้าร่วมการชุมนุมหรือเป็นผู้จัดการชุมนุมโดยสงบและสันติ ทั้งนี้ ตามความเหมาะสมแก่พัฒนาการของเด็ก ในการนี้กฎหมายอาจกำหนดข้อจำกัดบางประการในเรื่องอายุและการได้รับความยินยอมจากผู้ปกครองหรือผู้อนุบาลตามกฎหมายได้ สำหรับเจ้าหน้าที่ตำรวจและทหารอาจได้รับสิทธิในเสรีภาพในการชุมนุมเช่นเดียวกับบุคคลทั่วไป เว้นแต่การใช้สิทธินั้นจะกระทบต่อประสิทธิภาพในการบริหารราชการแผ่นดินและการจัดบริการสาธารณะในหน้าที่การงานโดยตรง

๒.๕ ข้อพิจารณาเกี่ยวกับกระบวนการในการชุมนุมในที่สาธารณะ

๒.๕.๑ การชุมนุมในที่สาธารณะต้องมีการแจ้งล่วงหน้า (Advance Notice)

บทบัญญัติของกฎหมายว่าด้วยการชุมนุมในที่สาธารณะอาจกำหนดให้ผู้จัดการชุมนุมต้องบอกกล่าวแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นการล่วงหน้า แต่การบอกกล่าวนั้นเป็นการแจ้งความจำนงว่าจะจัดการชุมนุมเท่านั้น มิใช่เป็นการขออนุญาตจัดการชุมนุมสาธารณะ การแจ้งควรให้ทำเป็นหนังสือ (notification) เพื่อขจัดข้อโต้แย้งเกี่ยวกับการแจ้ง แต่ให้มีลักษณะเรียบง่าย สะดวก ประหยัด โดยไม่ยึดถือแบบแผนของระบบราชการ นอกจากนี้ ระยะเวลาที่กำหนดให้แจ้งล่วงหน้าไม่ควรให้นานเกินความจำเป็น แต่ต้องให้มีระยะเวลาพอสมควรก่อนการจัดการชุมนุม เพื่อให้เจ้าหน้าที่ของรัฐที่เกี่ยวข้องได้เตรียมตัวและวางแผนรับมือกับการชุมนุมได้อย่างเหมาะสมและมีประสิทธิภาพ ในกรณีที่เจ้าหน้าที่มีข้อโต้แย้งคัดค้านหรือกำหนดเงื่อนไขข้อจำกัดเกี่ยวกับการชุมนุม การแจ้งล่วงหน้าช่วยให้ผู้ชุมนุมมีเวลานำคดีไปสู่ศาลปกครอง เพื่อขอให้ศาลวินิจฉัยความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งของเจ้าหน้าที่ ในกรณีที่เจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจไม่ได้โต้แย้งคัดค้านคำบอกกล่าว ผู้จัดการชุมนุมสามารถดำเนินการชุมนุมไปตามกิจกรรมที่ได้วางแผนไว้และตามที่ได้แจ้งให้เจ้าหน้าที่ทราบโดยไม่มีข้อห้าม

ส่วนกรณีที่เจ้าหน้าที่ไม่แสดงการรับทราบการแจ้งเป็นหนังสือในเวลาอันสมควร ผู้จัดการชุมนุมสาธารณะสามารถดำเนินการชุมนุมสาธารณะและกิจกรรมต่างๆ ในการชุมนุมได้ตามที่แจ้งไว้ในหนังสือโดยปราศจากข้อจำกัด และแม้แต่ในประเทศที่ใช้ระบบการขออนุญาต ถ้าหากไม่ได้รับคำตอบกลับมาในระยะเวลาอันสมควรแล้ว ให้ถือว่าได้รับอนุญาตให้จัดการชุมนุมสาธารณะได้

๒.๕.๒ การชุมนุมในที่สาธารณะที่ไม่ได้แจ้งล่วงหน้า (Spontaneous Assembly)

กฎหมายของรัฐควรมีบทบัญญัติระบุข้อยกเว้นอย่างชัดเจนสำหรับกรณีที่ผู้จัดการชุมนุมไม่สามารถแจ้งล่วงหน้าได้ และถึงแม้ว่าจะไม่ปรากฏเหตุผลอันสมควรที่ผู้จัดการชุมนุมไม่อาจแจ้งให้เจ้าหน้าที่ของรัฐทราบล่วงหน้าได้ก็ตาม เจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจก็ยังคงต้องให้ความคุ้มครองและอำนวยความสะดวกในการจัดการชุมนุมในที่สาธารณะที่ไม่ได้บอกกล่าวล่วงหน้านั้น ตราบเท่าที่การชุมนุมนั้นเป็นการชุมนุมโดยสงบและสันติและไม่มีเหตุอันเข้าข้อจำกัดการชุมนุมประการอื่น อย่างไรก็ตาม ผู้จัดการชุมนุมที่จงใจละเลยหรือไม่ใส่ใจที่จะดำเนินการตามบทบัญญัติของกฎหมายเกี่ยวกับการแจ้งการชุมนุมล่วงหน้าต้องถูกดำเนินคดีและลงโทษตามกฎหมาย

ในประเด็นนี้ ผู้เขียนเห็นด้วยกับแนวทางของ Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) ที่ระบุว่า การไม่บอกกล่าวล่วงหน้าถึงการจัดการชุมนุมตามระยะเวลาที่กฎหมายบัญญัติ ไม่ทำให้การชุมนุมในที่สาธารณะนั้นกลายเป็นการชุมนุมที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายและไม่ได้รับความคุ้มครองจากรัฐโดยอัตโนมัติ หากว่าการชุมนุมนั้นยังคงเป็นการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธ แต่คงมีผลให้ผู้จัดการชุมนุมมีความผิดฐานฝ่าฝืนบทบัญญัติของกฎหมายในเรื่องนั้นและรับโทษเป็นส่วนตัว14

๒.๕.๓ ในกรณีที่มีกลุ่มผู้ชุมนุมตั้งแต่สองกลุ่มขึ้นไปจัดการชุมนุมในที่สาธารณะในสถานที่และวันเวลาเดียวกัน (Simultaneous Assemblies)

การมาชุมนุมประจวบกันในเรื่องเวลาและสถานที่เดียวกันของกลุ่มผู้ชุมนุมสองกลุ่มย่อมเกิดขึ้นได้ กรณีคงจะไม่เป็นปัญหามากนักหากทั้งสองกลุ่มมีเจตจำนงหรือวัตถุประสงค์ในการชุมนุมในทิศทางเดียวกัน แต่หากเป็นกรณีที่กลุ่มบุคคลกลุ่มหนึ่งต้องการไปรวมตัวชุมนุมกันเพื่อต่อต้านการชุมนุมหรือแสดงความไม่เห็นด้วยกับความคิดเห็นของกลุ่มผู้ชุมนุมอีกกลุ่มหนึ่ง  ในกรณีเช่นนี้เจ้าหน้าที่ตำรวจต้องพยายามเจรจาต่อรองกับกลุ่มผู้ชุมนุมที่สองเพื่อมิให้มีการปะทะกระทบกระทั่งกันกับกลุ่มแรก อย่างไรก็ตาม การชุมนุมของกลุ่มที่สองยังคงมีสิทธิได้รับความสะดวกเช่นเดียวกับกลุ่มแรกภายในกรอบวัตถุประสงค์ของกลุ่มตนตราบเท่าที่ไม่มีการเข้าแทรกแซงทำลายเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นซึ่งกันและกันของกลุ่มผู้ชุมนุมทั้งสองกลุ่ม
เจ้าหน้าที่ตำรวจมีหน้าที่ป้องกันอย่างแข็งขันมิให้มีการทำร้ายซึ่งกันและกันระหว่างกลุ่มผู้ชุมนุมดังกล่าว หรือมีการทำร้ายผู้ชุมนุมกลุ่มแรกเมื่อกลุ่มผู้ชุมนุมหลังจัดตั้งขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งหากเป็นการจัดตั้งขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อขัดขวางการชุมนุมและกำจัดเสรีภาพในการแสดงความเห็นของกลุ่มผู้ชุมนุมแรก ในกรณีเช่นนี้ มาตรา ๕ ของกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง (ICCPR) และ มาตรา ๑๗ ของอนุสัญญาแห่งยุโรปว่าด้วยการคุ้มครองสิทธิมนุษยชนและเสรีภาพขั้นพื้นฐานวางหลักการไว้ว่ากลุ่มผู้ชุมนุมที่ต่อต้านการชุมนุมของกลุ่มแรกจะไม่ได้รับการคุ้มครองเสรีภาพในการชุมนุมสาธารณะอีกต่อไป และจะต้องยุติการชุมนุม15

ในกรณีที่มีกลุ่มผู้ชุมนุมได้แจ้งให้ทราบถึงความต้องการจัดการชุมนุมสาธารณะในสถานที่และวันเวลาเดียวกันตั้งแต่สองกลุ่มหรือมากกว่านั้น รัฐมีหน้าที่ที่จะต้องอำนวยความสะดวกและคุ้มครองการชุมนุมของทุกกลุ่มให้ดีที่สุดเท่าที่จะทำได้ การห้ามมิให้กลุ่มหนึ่งกลุ่มใดจัดกิจกรรมการชุมนุมในสถานที่เดียวกันและวันเวลาเดียวกันกับกลุ่มอื่นถือเป็นการกระทำที่ขัดต่อหลักความได้สัดส่วน ในกฎหมายของบางประเทศใช้หลัก “มาก่อนได้ก่อน” (first come, first served) หลักนี้ใช้ได้ตราบเท่าที่ไม่มีการเลือกปฏิบัติระหว่างกลุ่มผู้ชุมนุมเหล่านั้น และเจ้าหน้าที่ของรัฐจะต้องเสนอสถานที่และหรือเวลาอื่นสำหรับจัดการชุมนุมสาธารณะเป็นทางเลือกให้แก่ผู้จัดการชุมนุมสาธารณะกลุ่มที่เหลือด้วย ในกรณีที่จำเป็น เจ้าหน้าที่อาจให้มีการจับสลากเพื่อตัดสินว่ากลุ่มผู้ชุมนุมกลุ่มใดจะได้ใช้สถานที่ที่มีกลุ่มผู้ชุมนุมหลายกลุ่มแจ้งไว้พร้อมกัน

๒.๖   สถานที่ที่ใช้จัดการชุมนุมสาธารณะ

การชุมนุมในที่สาธารณะเป็นการชุมนุมในสถานที่ที่ประชาชนมีสิทธิในการใช้อย่างเท่าเทียมกัน ตัวอย่างเช่น สวนสาธารณะ ลานกว้าง ถนน ทางหลวง ไหล่ทาง ทางเท้า ฯลฯ โดยเหตุนี้ ผู้เข้าร่วมการชุมนุมสาธารณะย่อมมีสิทธิเช่นเดียวกับคนอื่น ๆ ในการใช้สถานที่เหล่านี้เป็นที่ชุมนุมชั่วระยะเวลาหนึ่งที่พอสมควร  โดยหลักการแล้วถือว่าการชุมนุมประท้วงก็มีความชอบธรรมในการใช้พื้นที่สาธารณะเหล่านั้นเท่าเทียมกับการใช้เพื่อวัตถุประสงค์ปกติธรรมดาในชีวิตประจำวัน เช่น เพื่อเป็นทางเดินเท้าหรือเพื่อให้รถวิ่ง หลักการข้อนี้ได้กล่าวไว้อย่างชัดเจนในคำพิพากษาของศาลฎีกาอิสราเอลในปี ค.ศ.๑๙๗๙ ในคดีระหว่าง Sa’ar V. Minister of Interior and Police (1979) ความว่า

“ในการพิจารณาเรื่องการจราจร มักมีการถกเถียงกันถึงความสมดุลอยู่เสมอระหว่างประโยชน์ของพลเมืองสองกลุ่ม คือประโยชน์ของกลุ่มผู้ที่ประสงค์จะจัดการชุมนุมหรือเดินขบวนบนถนนกับประโยชน์ของประชาชนผู้ซึ่งสิทธิในการเดินทางถูกกระทบจากการเดินขบวนนั้น

ถ้าหากสิทธิของข้าพเจ้าในการเดินขบวนบนท้องถนนในเมืองอาจถูกจำกัดได้โดยสิทธิอีกประการหนึ่งของข้าพเจ้าในการสัญจรไปมาโดยอิสระบนถนนเส้นเดียวกันนั้น สิทธิของบุคคลอื่นในอันที่จะเดินทางโดยอิสระบนถนนของเมืองเส้นนั้นก็ย่อมอาจถูกจำกัดโดยสิทธิในการเดินขบวนของข้าพเจ้าได้เช่นกัน (ฉันใดก็ฉันนั้น) เพราะแม้ว่าทางหลวงและถนนในเมืองมีไว้เพื่อจุดประสงค์การเดินเท้าและขับรถ แต่นั่นไม่ใช่จุดมุ่งหมายประการเดียว ถนนยังมีไว้เพื่อจุดประสงค์อื่น เช่น การเดินขบวน การพาเหรด การแห่ศพ และกิจกรรมอื่นๆ ทำนองเดียวกันด้วย”

นอกจากนี้ ทรัพย์ที่มีไว้เพื่ออำนวยความสะดวกแก่พลเมืองร่วมกัน อาคาร และสิ่งก่อสร้างของรัฐและท้องถิ่น เช่น หอประชุม สนามกีฬา หรือห้องโถงของอาคารสาธารณะต่าง ๆ ถือว่าเป็นสถานที่ที่สามารถใช้สำหรับการชุมนุมสาธารณะได้ทั้งสิ้น ด้วยเหตุผลทำนองเดียวกันกับถนนและทางสาธารณะ อย่างไรก็ตาม การใช้ทรัพย์ที่มีไว้อำนวยความสะดวกสำหรับพลเมืองร่วมกันเหล่านี้ต้องอยู่ภายใต้บังคับบทบัญญัติของกฎหมายเฉพาะเกี่ยวกับเรื่องสุขอนามัยและความปลอดภัยสาธารณะด้วย เช่น ข้อกำหนดเกี่ยวกับความจุของสนามกีฬาหรือเขตพื้นที่หวงห้าม แต่ทั้งนี้ จะต้องไม่มีการเลือกปฏิบัติโดยไม่เป็นธรรม

๒.๗ กิจกรรมระหว่างการชุมนุม

ลักษณะกิจกรรมที่รวมอยู่ภายใต้ความหมายของ “เสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบ” นั้น ประกอบด้วยกิจกรรมระหว่างการชุมนุมที่ไม่มีการเคลื่อนที่ (Static Assembly) ตัวอย่างเช่น การประชุม การทำกิจกรรมมวลชน การแสดง การละเล่น การนั่งฟังคำปราศรัย (Sitting) และการใช้ไม้เหลาแหลมล้อมเป็นรั้วเพื่อป้องกันการถูกก่อกวน (Picket) และกิจกรรมระหว่างการชุมนุมที่มีการเคลื่อนที่ (Moving Assembly) ได้แก่ การเดินขบวนพาเหรด การแห่ศพ การใช้ขบวนรถคุ้มกันขบวนเดินเท้า เป็นต้น

กิจกรรมในระหว่างการชุมนุมที่กล่าวมาเป็นเพียงตัวอย่างส่วนหนึ่งเท่านั้น รัฐสภาผู้ตราพระราชบัญญัติอาจต้องพิจารณาถึงความจำเป็นและความเหมาะสมของกิจกรรมการแสดงออกต่าง ๆ ระหว่างการชุมนุม อย่างไรก็ตาม แม้การชุมนุมจะหมายถึงการมารวมตัวกันโดยชั่วคราว แต่คำว่า “ชั่วคราว” (temporary) ต้องไม่ถูกแปลความไปในทางที่เป็นผลร้ายต่อการใช้สิทธิในการชุมนุม ในที่นี้จะขอยกตัวอย่างกฎหมายของประเทศคาซัคสถาน (Kazakhstan) และประเทศฟินแลนด์ (Finland) ที่แสดงให้เห็นว่า การชุมนุมซึ่งมีลักษณะชั่วคราวไม่เป็นเหตุให้ผู้ชุมนุมไม่อาจสร้างแคมป์ที่พัก รั้วล้อมรอบ หรือสิ่งก่อสร้างไม่ถาวรอื่นๆ ระหว่างการชุมนุม16

๒.๘ การบังคับใช้กฎหมายว่าด้วยการชุมนุมในที่สาธารณะ

ในการบังคับใช้กฎหมายว่าด้วยการชุมนุมในที่สาธารณะ เจ้าหน้าที่ของรัฐผู้มีอำนาจและผู้จัดการชุมนุมควรได้ทราบและปฏิบัติตามหลักเกณฑ์และวิธีการเพื่อความปลอดภัยบางประการ ดังต่อไปนี้

๒.๘.๑ การเตรียมการรับมือล่วงหน้าร่วมกับพนักงานเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจ

ในกรณีที่การชุมนุมนั้นเป็นการชุมนุมในที่สาธารณะที่มีปริมาณผู้เข้าร่วมการชุมนุมจำนวนมาก หรือประเด็นในการชุมนุมเป็นประเด็นที่มีความขัดแย้งสูง ผู้จัดการชุมนุมและพนักงานเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจควบคุมดูแลการชุมนุมควรจะได้ประชุมตกลงกันก่อนที่การชุมนุมจะเริ่มขึ้นเกี่ยวกับมาตรการการรักษาความปลอดภัยที่ควรนำมาใช้ การประชุมตกลงกันอาจให้ครอบคลุมไปถึงการใช้กองกำลังตำรวจและหน่วยรักษาความปลอดภัย (Steward) รวมไปถึงลักษณะการปฏิบัติการของตำรวจในการควบคุมดูแลฝูงชนด้วยก็ได้

๒.๘.๒ การแสวงหาข้อยุติข้อพิพาทโดยการประนีประนอมหรือการเจรจาไกล่เกลี่ยระหว่างผู้จัดการชุมนุมในที่สาธารณะกับรัฐหรือคู่กรณีฝ่ายอื่น

ในกรณีที่ผู้จัดการชุมนุมเกิดข้อพิพาทกับรัฐหรือบุคคลที่สามที่สิทธิประโยชน์ของเขาถูกกระทบหรืออาจถูกกระทบจากการชุมนุมในที่สาธารณะ อาจจะในประเด็นเรื่องเวลา สถานที่ หรือลักษณะการชุมนุมของผู้ชุมนุมและหาข้อยุติร่วมกันไม่ได้ รัฐควรแสวงหาข้อยุติโดยหาผู้ทำหน้าที่เป็นผู้ประนีประนอมหรือผู้ไกล่เกลี่ยเพื่อเป็นคนกลางเจรจากับทุกฝ่ายเพื่อให้ตกลงร่วมกันให้ได้ ซึ่งผู้ที่จะทำหน้าที่ประนีประนอมหรือคนกลางที่ดีที่สุดนี้ คือบุคคลที่ไม่ได้สังกัดหรือมีส่วนได้เสียหรือเกี่ยวข้องทั้งกับฝ่ายรัฐและฝ่ายผู้จัดการชุมนุมเลย

๒.๘.๓ การดูแลรักษาความปลอดภัยในการชุมนุม

เนื่องจากรัฐธรรมนูญบัญญัติว่าเสรีภาพในการชุมนุมในที่สาธารณะต้องเป็นไปโดยสงบและปราศจากอาวุธ ดังนั้น รัฐจึงมีหน้าที่คุ้มครองรักษาความปลอดภัยของผู้เข้าร่วมการชุมนุมในที่สาธารณะโดยสงบและปราศจากอาวุธจากการกระทำของบุคคลหรือกลุ่มบุคคลที่อาจจะพยายามก่อกวนให้เกิดความวุ่นวาย ก่อความรุนแรง หรือทำร้ายต่อชีวิตร่างกายและทรัพย์สิน ค่าใช้จ่ายทั้งหมดในการรักษาความมั่นคงปลอดภัยที่เหมาะสมดังกล่าว ซึ่งรวมถึงค่าเครื่องมืออุปกรณ์การจัดการจราจรและการควบคุมฝูงชน หน่วยงานของรัฐควรเป็นผู้รับผิดชอบทั้งสิ้น และรัฐจะต้องไม่เรียกเก็บค่าใช้จ่ายที่เพิ่มขึ้นนี้จากผู้จัดการชุมนุม นอกจากนี้ หากผู้จัดการชุมนุมเป็นองค์กรประเภทที่ไม่แสวงหากำไรเชิงธุรกิจ (Non - commercial Public Assemblies) รัฐจะกำหนดให้ผู้จัดการชุมนุมในที่สาธารณะต้องจัดหาประกันภัยสำหรับความเสี่ยงภัยต่อความเสียหายในเหตุการณ์การชุมนุมเป็นกรณีพิเศษไม่ได้

๒.๘.๔ การใช้มาตรการบังคับโดยใช้กำลังสลายการชุมนุมในที่สาธารณะ (The Use of Force)

การใช้กำลังตำรวจหรือฝ่ายปกครองเข้าจัดการกับการชุมนุมในที่สาธารณะจะกระทำได้เมื่อมีกฎหมายบัญญัติให้อำนาจอย่างชัดแจ้ง ซึ่งจะต้องบัญญัติถึงเงื่อนไขข้อเท็จจริง สภาวการณ์และความจำเป็นในขณะที่อนุมัติให้ใช้กำลัง และต้องมีบทบัญญัติที่ให้แจ้งเตือนกลุ่มผู้ชุมนุมล่วงหน้าพอสมควร รัฐบาลจะต้องจัดระดับมาตรการบังคับเพื่อตอบโต้การชุมนุมที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งจะต้องมีตั้งแต่ระดับเบาไปจนถึงระดับรุนแรง รวมทั้งการเลือกใช้ระดับมาตรการบังคับจะต้องให้ได้สัดส่วน (Principle of Proportionality) พอสมพอควรแก่เหตุกับระดับความรุนแรงหรือการคุกคามของการชุมนุมในที่สาธารณะนั้น ต้องจัดสรรงบประมาณเพื่อพัฒนาเครื่องมือวิธีการที่หลากหลายเพื่อให้สามารถรับมือกับสถานการณ์การชุมนุมในที่สาธารณะที่รุนแรงแตกต่างกัน และเตรียมเครื่องมืออุปกรณ์ให้แก่เจ้าหน้าที่ตำรวจผู้ทำหน้าที่บังคับการตามกฎหมายให้พร้อมมูลเพียงพอ ฝึกฝนให้เจ้าหน้าที่เหล่านั้นรู้จักใช้เครื่องมืออุปกรณ์และอาวุธชนิดต่างๆ ที่ใช้ในการควบคุมการชุมนุม เพื่อให้เจ้าหน้าที่สามารถแยกแยะได้อย่างถูกต้อง ตลอดจนเตรียมความพร้อมด้านร่างกายและจิตใจของเจ้าหน้าที่ ทั้งนี้ รัฐบาลควรพัฒนาอาวุธที่ไม่ก่ออันตรายถึงแก่ชีวิตเพื่อนำไปใช้ควบคุมการชุมนุมในสถานการณ์ที่เหมาะสม

๒.๘.๕ ความรับผิดทางกฎหมายและความรับผิดชอบของเจ้าหน้าที่ตำรวจ (Liability and Accountability of Police Officers)

ในกรณีที่เจ้าหน้าที่ตำรวจใช้มาตรการบังคับกับกลุ่มผู้ชุมนุมโดยไม่มีอำนาจตามกฎหมาย หรือการใช้มาตรการบังคับนั้นเกินกว่าความจำเป็นในสถานการณ์เช่นนั้น ซึ่งขัดต่อหลักความได้สัดส่วน ตามที่ได้กล่าวมาแล้ว เจ้าหน้าที่ตำรวจจะถูกดำเนินคดีทั้งทางแพ่งและอาญา รวมทั้งต้องรับโทษทางวินัยราชการอีกโสตหนึ่งด้วย นอกจากนี้ เจ้าหน้าที่ตำรวจยังอาจต้องรับผิดเช่นว่านั้นในกรณีที่ไม่เข้าแทรกแซงห้ามปรามเจ้าหน้าที่ตำรวจคนอื่นที่ใช้กำลังสลายการชุมนุมรุนแรงเกินกว่าเหตุ

ในกรณีที่มีผู้เสียหายร้องเรียนเกี่ยวกับพฤติการณ์ของเจ้าหน้าที่ตำรวจในการบังคับใช้กฎหมาย หรือในกรณีที่มีบุคคลได้รับอันตรายสาหัสหรือเสียชีวิตเนื่องมาจากการใช้มาตรการบังคับของเจ้าหน้าที่ตำรวจ รัฐบาลต้องจัดให้มีการพิจารณาสืบสวนและสอบสวนหาข้อเท็จจริงอย่างมีประสิทธิภาพในกรณีที่มีการร้องเรียนอย่างเป็นทางการ

๒.๘.๖ ความรับผิดทางกฎหมายของผู้จัดการชุมนุม (Liability of Organizers)

โดยหลักการ ผู้จัดการชุมนุมในที่สาธารณะจะต้องรับผิดชอบปฏิบัติหน้าที่ให้การชุมนุมในที่สาธารณะที่ตนเป็นผู้ริเริ่มขึ้นดำเนินไปโดยสงบและสันติ ไม่ก่ออันตรายหรือคุกคามความสงบเรียบร้อยของบ้านเมืองและความมั่นคงของรัฐ ไม่ประทบต่อสิทธิเสรีภาพหรือประโยชน์ของบุคคลที่สามเกินสมควร หรือส่งผลต่อสุขอนามัยสาธารณะ อย่างไรก็ตาม ผู้จัดการชุมนุมในที่สาธารณะไม่จำต้องรับผิดชอบหากว่าการปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวของเขาไม่สามารถบรรลุเป้าหมายแม้ว่าจะได้ใช้ความพยายามอย่างเพียงพอแล้ว นอกจากนั้น ผู้จัดการชุมนุมในที่สาธารณะไม่จำต้องรับผิดชอบต่อการกระทำของบุคคลที่มิใช่ผู้เข้าร่วมการชุมนุมที่แท้จริง (Non-Participants) โดยอาจเป็นผู้ที่ถูกบุคคลอื่นจ้างวานมา ทั้งไม่ต้องรับผิดชอบต่อการกระทำของผู้ที่รัฐบาลหรือเจ้าหน้าที่ตำรวจจ้างวานมาเพื่อก่อกวนหรือยุยงให้มีการกระทำที่ผิดกฎหมายในการชุมนุมสาธารณะ (Agents Provocateurs)17 ท้ายที่สุด ผู้จัดการชุมนุมไม่จำต้องรับผิดชอบทางกฎหมายสำหรับการกระทำของผู้เข้าร่วมการชุมนุมสาธารณะแต่ละคน ตรงกันข้าม ผู้เข้าร่วมการชุมนุมเหล่านั้น ถ้าคนใดได้กระทำการที่เป็นปรปักษ์ต่อกฎหมายและคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายของเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจแล้ว แต่ละคนต้องรับผิดชอบการกระทำของตนเอง

๒.๘.๗ ผู้ดูแลรักษาความปลอดภัยหรือการ์ดในการชุมนุมในที่สาธารณะ (Stewarding Assemblies)

โดยกฎหมาย เจ้าหน้าที่ตำรวจมีหน้าที่รักษาความสงบเรียบร้อยทั่วไปในระหว่างการชุมนุมในที่สาธารณะ แต่กฎหมายของรัฐอาจกำหนดให้ผู้จัดการชุมนุมในที่สาธารณะจัดให้มีผู้ดูแลรักษาความปลอดภัย (Stewarding) การชุมนุมในที่สาธารณะด้วยก็ได้ในกรณีที่การชุมนุมในที่สาธารณะนั้นเป็นการชุมนุมขนาดใหญ่มีผู้เข้าร่วมการชุมนุมจำนวนมาก หรือเป็นการชุมนุมเรียกร้องในประเด็นที่มีข้อขัดแย้งสูงในสังคม

ผู้ดูแลรักษาความปลอดภัยการชุมนุมมาจากบุคคลธรรมดาที่ผู้จัดการชุมนุมในที่สาธารณะมอบหมายให้ทำหน้าที่เป็นผู้ดูแลรักษาความปลอดภัย ซึ่งตามปกติจะมีหน้าที่อำนวยความสะดวกแก่ผู้เข้าร่วมการชุมนุม ประสานกิจกรรมต่างๆ ในการชุมนุมให้ดำเนินไปอย่างถูกตามกฎหมายและคำสั่งของเจ้าหน้าที่ตำรวจ ผู้ดูแลรักษาความปลอดภัยต้องไม่มีอำนาจบังคับการใด ๆ ตามกฎหมาย ต้องไม่มีอาวุธและไม่ใช้กำลัง แต่ควรมีบทบาทหน้าที่ในการชักชวนโน้มน้าวให้ผู้เข้าร่วมการชุมนุมให้ความร่วมมือปฏิบัติตามกฎระเบียบของที่ชุมนุม คำสั่งของผู้จัดหรือผู้นำการชุมนุม ตลอดจนคำสั่งของผู้ดูแลรักษาความปลอดภัยการชุมนุม

ก่อนเริ่มการชุมนุมในที่สาธารณะและก่อนเข้าปฏิบัติหน้าที่ ผู้ดูแลรักษาความปลอดภัยการชุมนุมควรได้รับการฝึกฝนอบรมเชิงปฏิบัติการในระดับที่เหมาะสมพอเพียง และในระหว่างการชุมนุมในที่สาธารณะควรได้รับการสรุปทบทวนผลและปัญหาจากการปฏิบัติงาน ผู้จัดการชุมนุมในที่สาธารณะมีหน้าที่ความรับผิดชอบที่จะต้องประสานงานกับผู้ดูแลรักษาความปลอดภัยการชุมนุมอย่างใกล้ชิด และนอกจากนี้ ผู้ดูแลรักษาความปลอดภัยการชุมนุมจะต้องมีเครื่องหมายแสดงตนเพื่อให้ผู้ร่วมการชุมนุมและบุคคลทั่วไปรับทราบได้อย่างชัดเจน เป็นต้นว่า ปลอกแขน ผ้าโพกศีรษะ เสื้อคลุม บัตรประจำตัว ฯลฯ

๒.๘.๘ ผู้สังเกตการณ์การชุมนุมในที่สาธารณะ (Monitors)

ผู้สังเกตการณ์การชุมนุมในที่นี้ หมายถึงบุคคลที่สามซึ่งอาจเป็นบุคคลหรือกลุ่มบุคคลหรือองค์กรที่ไม่ใช่ผู้เข้าร่วมการชุมนุมโดยตรงที่เข้ามาในที่ชุมนุมโดยมีวัตถุประสงค์หลักเพื่อสังเกตการณ์การชุมนุมและบันทึกเหตุการณ์ที่เกิดขึ้น ผู้สังเกตการณ์การชุมนุมที่ไม่มีส่วนได้เสียกับผู้ชุมนุมหรือกับรัฐบาลจะเป็นปัจจัยสำคัญยิ่งในการบันทึกและรายงานความเป็นไปของเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นในการชุมนุมอย่างเป็นกลางปราศจากอคติ รวมทั้งบันทึกข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการกระทำหรือพฤติการณ์ของทั้งผู้ชุมนุมและเจ้าหน้าที่ตำรวจผู้บังคับใช้กฎหมาย ในขณะที่รัฐบาลมีหน้าที่สนับสนุนและคุ้มครองเสรีภาพในการชุมนุมในที่สาธารณะให้เป็นไปตามกฎหมาย ผู้สังเกตการณ์การชุมนุมที่เป็นนักเคลื่อนไหวทางสังคม (NGOs) เหล่านี้จะทำหน้าที่สำคัญในการส่งเสริมให้การใช้สิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานของมนุษย์ก้าวหน้ายิ่งขึ้นไป ดังนั้น ผู้ที่ทำหน้าที่ปกป้องสิทธิมนุษยชน (เช่นผู้สังเกตการณ์การชุมนุม) จึงควรได้รับอนุญาตให้ดำเนินการอย่างเสรีภายใต้บริบทของเสรีภาพในการชุมนุมในที่สาธารณะ

๒.๘.๙ การเข้าถึงการชุมนุมในที่สาธารณะของสื่อมวลชน (Media Access)

นักหนังสือพิมพ์และสื่อมวลชนมีบทบาทสำคัญในการรายงานข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับการชุมนุมในที่สาธารณะต่อสังคมอย่างอิสระ โดยเหตุนี้ นักหนังสือพิมพ์หรือสื่อแขนงต่างๆ จึงควรต้องเป็นอิสระจากผู้ร่วมการชุมนุมและไม่เข้าร่วมเป็นส่วนหนึ่งของการชุมนุม ในขณะเดียวกัน เจ้าหน้าที่ของรัฐหรือรัฐบาลต้องเปิดโอกาสให้สื่อมวลชนได้เข้าถึงการชุมนุมในที่สาธารณะได้มากที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้

9 OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR), Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, p.13, 20-21.

10 สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา, รายงานผลการศึกษาของคณะกรรมการพัฒนากฎหมายเกี่ยวกับการตรากฎหมายว่าด้วยการชุมนุมสาธารณะ, พ.ศ.๒๕๔๓ ภาคผนวก ๑ หน้า ๒.

11 Jacques Robert et Jean Duffar, Libertés publiques et droits de l’homme, Paris : Montchrestien,1988, p.569-570.

12 เทียบเคียงจากประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๐๔.

13 ตัวอย่างเช่น The Peaceful Assembly Act 1992 ของรัฐ Queensland, Australia
“public place” includes—
(a) a road; and
(b) a place open to or used by the public as of right; and
(c) a place for the time being open to or used by the public, whether or not—
(i) the place is ordinarily open to or used by the public; or
(ii) by the express or implied consent of the owner or occupier; or
(iii) on payment of money;
หรือ The Public Assembly Act of 1985 ของประเทศ Philippines
(b) "Public place" shall include any highway, boulevard, avenue, road, street, bridge or other thoroughfare, park, plaza, square, and/or any open space of public ownership where the people are allowed access.

หรือ Public Order Act 1986 ของประเทศสหราชอาณาจักร (United Kingdom) " public place " means-
(a) any highway, or in Scotland any road within the meaning of the Roads (Scotland) Act 1984, and
(b) any place to which at the material time the public or any section of the public has access, on payment or otherwise, as of right or by virtue of express or implied permission

14 OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR), Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, Poland : Sungraf, 2007.

15 ดูคดีในศาลสิทธิมนุษยชนแห่งยุโรป Plattform “Ärzte für das Leben” v. Austria (1988).

16 มาตรา 1 Decree of the President in force of the Law on the Procedure for the Organization and Conduct of Peaceful Assemblies, Mass Meetings, Processions, Pickets and Demonstrations in the Republic of Kazakhstan (1995) “.....รูปแบบการแสดงความคิดเห็นของสาธารณะชน ของกลุ่มและผลประโยชน์ส่วนตน และการต่อต้าน ตามที่อ้างถึงในความหมายของคำว่าการชุมนุม การประชุม การแห่ขบวน (Procession) และการเดินขบวนนั้น ให้หมายความรวมถึงการอดอาหารประท้วงในที่สาธารณะ การตั้งเต๊นท์ กระโจมพัก สิ่งก่อสร้างอย่างอื่น และการถือป้ายประท้วงหน้าที่ทำการของนายจ้างหรือหน่วยงานของรัฐ (Picketing)….”

17 จาก Dictionnaire Le Petit Robert คำว่า « agent provocateur » ในทางกฎหมายหมายถึง « Personne qui incite une personne ou un groupe à la violence ou à une action illégale dans l'intérêt d'un parti opposant, de la police, etc. »

« เสรีภาพในการชุมนุมในที่สาธารณะฯ - จันทจิรา เอี่ยมมยุรา | | ๓. ข้อจำกัดเกี่ยวกับเสรีภาพในการชุมนุมสาธารณะในที่สาธารณะ»

เข้าสู่ระบบ